Подготовленный проект федерального закона «О полиции» предусматривает изменения законодательного регулирования правовых, организационных и финансово-экономических основ деятельности ныне существующей милиции.

По замыслу авторов законопроекта, эти изменения должны повысить уровень правовых гарантий граждан и четкость правового регулирования, по сравнению с ныне действующим Федеральным законом «О милиции».

Однако анализ данного законопроекта позволяет сделать вывод, что он не содержит концептуальных отличий в указанной части от действующего законодательства, следовательно, не создает предпосылок для радикального изменения существующей негативной практики правоприменения в сфере деятельности милиции.

Более того, некоторые положения законопроекта существенно снижают уровень отдельных правовых гарантий граждан, даже по сравнению с действующим законодательством:

1. Расширение оснований применения принудительных мер административного характера, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, уважение частной жизни, неприкосновенность жилища.

Общей характеристикой рассматриваемого законопроекта является расширение оснований применения принудительных мер административного характера, ограничивающих право на свободу и личную неприкосновенность, уважение частной жизни, неприкосновенность жилища, по сравнению с действующим законодательством.

Так, законопроект расширяет число случаев допустимой проверки личных документов граждан сотрудниками полиции. По сравнению с ныне действующей редакцией п.2 ст. 11 Закона РФ «О милиции», п.2 ч.1 ст. 13 законопроекта предусматривает дополнительное основание для проверки документов, удостоверяющих личность граждан, – «… если имеются достаточные основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом».

Эта норма представляется избыточной, поскольку, если наличествуют основания для административного задержания лица (ст. 27.3. КоАП РФ), то должно применяться другое основание для проверки указанных документов, закрепленное в законопроекте, – наличие оснований полагать, что в отношении граждан имеется «… повод к возбуждению в отношении их дела об административном правонарушении». Если же наличествуют основания для уголовно-процессуального задержания лица (ст. 91 УПК РФ), то законопроект предусматривает специальное основание для проверки документов в этом случае – наличие подозрений в совершении лицом преступления (п.2 ч.1 ст. 13 законопроекта).

Таким образом, указанное дополнительное основание для проверки личных документов становится «лишним» и позволяет, на наш взгляд, злоупотребить указанным полномочием, поскольку после такой проверки, основания для задержания лица могут «отпасть», а других оснований этого ограничения права граждан на уважение частной жизни законопроект не требует. Следовательно, эта норма законопроекта позволяет сотрудникам полиции проверять личные документы граждан при отсутствии оснований подозревать их в совершении преступления либо административного правонарушения.

Законопроект существенно расширяет основания административного ограничения права граждан на свободу передвижения, права на свободу и личную неприкосновенность, права на свободу собраний.

Так, п. 7 ч.1 ст. 13 законопроекта предоставляет сотрудникам полиции право «…обращаться к группам людей, находящимся в общественных местах, с требованием разойтись или перейти в другое место, если возникшее скопление людей создает угрозу жизни и здоровью граждан, объектам собственности, нарушает нормальную работу организаций, порядок движения транспорта и пешеходов». Во-первых, обращает на себя внимание то обстоятельство, что законопроект не проводит разграничения между «скоплением людей» и проводимым на законном основании публичным мероприятием. По такой логике любое, даже разрешенное, публичное мероприятие, может быть сорвано сотрудниками полиции. Во-вторых, законопроект не устанавливает требований «достаточности оснований» для совершения сотрудником полиции указанных действий, что полностью исключает возможность дальнейшего обжалования этих «требований». При такой формулировке законопроекта любое подобное требование сотрудника полиции, которому только лишь «показалось», что скопление людей может привести к вышеуказанным последствиям, будет признано судом законным.

Пункт 14 ч.1 статьи 13 законопроекта расширяет основания административного ограничения прав граждан на свободу передвижения, свободу и личную неприкосновенность, поскольку предоставляет сотрудникам полиции право «применять на срок, не превышающий одного часа, ограничение свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о возможности и необходимости применения к гражданам предусмотренных законодательством Российской Федерации мер принуждения, а также для реализации других прав, предоставленных полиции федеральным законом». Хотя данная норма говорит только лишь об ограничении права на свободу передвижения, очевидно, что речь идет о фактическом краткосрочном задержании. Обращает на себя внимание полная безосновательность этого ограничения прав граждан. Законопроект не требует от сотрудников полиции для применения этой принудительной меры даже оснований подозревать гражданина в совершении преступления либо административного правонарушения.

Однако поскольку законопроект не рассматривает это ограничение в качестве задержания, он не предусматривает составление в этой ситуации специальных протоколов сотрудниками полиции, в которых фиксируется начальный момент такого ограничения прав. В этой связи требование о максимальной продолжительности этого фактического задержания является юридической фикцией, и всегда будет варьироваться в зависимости от потребностей сотрудников полиции.

В законопроекте расширены, по сравнению с действующим законодательством, основания ограничения сотрудниками полиции права граждан на неприкосновенность жилища. Предлагается закрепить новое основание ограничения этого права. Так в п.3 ч.1 ст. 15 законопроекта указано, что сотрудники полиции вправе входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан «… для обеспечения безопасности … государства». Представляется, что эта формулировка отнюдь не будет способствовать охране прав граждан, а, напротив, создает широкие основания для злоупотребления рассматриваемым полномочием.

Существенным ограничением права граждан на неприкосновенность жилища является оцепление (блокирование) жилого помещения по решению руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, предусмотренное ч.3 ст. 16 законопроекта. Возможно, в отдельных ситуациях такое ограничение является более чем оправданным. Однако законопроект, наделяя полицию этим новым полномочием, не содержит никаких указаний на максимальный срок такого блокирования, необходимость получения судебного решения или уведомления суда о факте такого блокирования. В итоге, данное полномочие может привести к существенному нарушения прав граждан, находящихся в блокированном жилом помещении, которые de-facto будут находиться в условиях домашнего ареста (между тем, согласно ст. 107 УПК РФ, решение о домашнем аресте может быть принято только судом). Очевидно, что данное положение законопроекта нуждается в серьезной корректировке.

2. Неопределенность (нечеткость) множества положений законопроекта в области условий и оснований реализации сотрудниками полиции властных полномочий, ограничивающих права граждан и организаций.

Анализ текста законопроекта позволяет выявить несоблюдение в нем принципа правовой определенности, что неизбежно повлечет на практике нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Неопределенность как технико-юридический дефект представляет собой логико-языковые отступления, деформации в построении и выражении правовых норм, проявляющиеся в отсутствии точного, полного нормативного правового установления, что неизбежно влечет снижение регулятивных свойств права, затрудняет толкование его норм и препятствует их эффективной реализации.

Так п. 2 ч.1 ст. 13 законопроекта позволяет сотрудникам полиции проверять у граждан, общественных объединений и организаций «иные документы» без каких бы то ни было оснований. При этом, для проверки других видов документов (например, удостоверяющих личность граждан) указанная статья законопроекта устанавливает определенные основания. Таким образом, законопроект предоставляет сотрудникам полиции дискреционное, ничем не ограниченное, полномочие по проверке «иных документов», перечень которых также не определен проектом закона. Представляется, что неопределенность рассматриваемой нормы может привести к злоупотреблениям указанным полномочием сотрудников полиции.

В ч.1 статьи 14 законопроекта перечислены случаи, в которых полиция имеет право задерживать граждан. Однако далеко не во всех 14-ти случаях в законопроекте указана предельная продолжительность такого задержания. Так, например, в случае задержания лица, находящегося в розыске, он может быть задержан «до передачи… соответствующим органам, учреждениям или должностным лицам этих органов и учреждений», однако не указан предельный срок такого задержания, что позволяет удерживать лицо и за рамками 48 часового срока, установленного ст. 22 Конституции РФ. В любом случае, неопределенность указанного положения законопроекта создает почву для злоупотреблений этим полномочием сотрудниками полиции.

3. Недостаточность правовых гарантий от злоупотреблений в сфере реализации сотрудниками полиции властных полномочий, ограничивающих права граждан и организаций.

Уровень правовых гарантий от злоупотреблений в сфере реализации сотрудниками полиции властных полномочий, ограничивающих права граждан и организаций, в исследуемом законопроекте, на наш взгляд, недостаточно высок.

В значительной степени это обусловлено нечеткостью правовых норм, о которой говорилось выше.

Так, например, согласно ч.4 ст. 14 законопроекта, лицо, подвергнутое задержанию, вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента водворения его в специально отведенное помещение. Однако это положение противоречит стандарту, сформировавшемуся в праве (например, в уголовно-процессуальном праве), согласно которому право на помощь адвоката лицо приобретает не с момента доставления в специальное помещение, а с момента фактического захвата, т.е. ограничения права на свободу передвижения¹. Более того, согласно ч.3 ст. 27.3. КоАП РФ, защитник задержанного уведомляется о месте его нахождения «в кратчайший срок».

Указанное положение законопроекта создает почву для возможных злоупотреблений со стороны сотрудников полиции, которые могут затягивать время водворения лица в специальное помещение, лишая его тем самым возможности своевременного получения квалифицированной юридической помощи.

Не нашло отражение в законопроекте и право задержанного на сообщение родственникам информации о своем задержании, закрепленное в ч.3 ст. 27.3. КоАП РФ. Представляется, что данное право, учитывая его значимость, должно было найти закрепление в указанной статье законопроекта.

Недостаточно эффективной является, на наш взгляд, и гарантия, закрепленная в ч.3 ст. 15 законопроекта, где говорится, что обо всех случаях вхождения (проникновения) в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан полиция уведомляет прокурора в течение 24 часов. Однако из законопроекта совершенно неясно, с какого момента должен исчисляться этот срок: с момента вторжения в жилое помещение, либо с момента, когда сотрудники полиции покинули его. На практике данное положение может привести к нарушению указанного срока уведомления прокурора.

15 августа 2010 года.

Эксперт НЭПС, к.ю.н.

Насонов С.А.

 

 

1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 27. Ст. 2882.