Рассматриваемый законопроект, как сказано в пояснительной к нему записке, «направлен на законодательное закрепление института мер специальной профилактики, применяемых органами федеральной службы безопасности, и наделение указанных органов правом объявления официального предостережения о недопустимости действий лица, вызывающих возникновение причин и создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности». Среди «мер специальной профилактики» фигурирует также «внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации» (проектируемая ст. 13¹ Федерального закона «О федеральной службе безопасности»).

Новые полномочия подкрепляются установлением административной ответственности в виде налагаемого судьей штрафа за «неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органов федеральной службы безопасности» (статья 2 законопроекта).

Изучив данный законопроект, прихожу к следующему заключению.

1. Авторы законопроекта неправомерно расширяют компетенцию федеральной службы безопасности, дублируя полномочия Прокуратуры Российской Федерации

Федеральная служба безопасности относится к системе федеральных органов исполнительной власти (ст. 1 Федерального закона от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; Структура федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724).

За всю историю федеральных органов исполнительной власти в постсоветский период лишь органам налоговой полиции на короткое время было дано право «выносить в качестве предупредительной меры письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам банков и других организаций…, а также гражданам (физическим лицам)» (п. 6 ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»). Однако законодатель отказался от данной нормы, и теперь она не действует.

Полномочия предупреждать и предостерегать нарушителей правомерно предоставлены не органам исполнительной власти, а должностным лицам независимой от предержащей власти Прокуратуры Российской Федерации, которая действует «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации» и осуществляет «от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов» (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации), то есть реализует особую функцию в системе сдержек и противовесов демократического правового государства. Поскольку данная функция отлична от предназначения федеральных органов исполнительной власти, она реализуется специфическими средствами прокурорского реагирования, в частности:

внесением представлений об устранении нарушений закона (ст. 24 и 28 Федерального закона от 17 января 1992 г.);

направлением предостережений о недопустимости нарушения закона (ст. 25¹ Федерального закона от 17 января 1992 г.; ст. 6 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»);

вынесением предупреждений общественным или религиозным объединениям, иным организациям о недопустимости осуществления экстремистской деятельности» (ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г.).

Внесение представлений и объявление предостережений не могут быть доверены, наряду с Прокуратурой Российской Федерации, федеральному органу исполнительной власти, каким является федеральная служба безопасности, поскольку:

с одной стороны, такие надзорные по своей сути полномочия не свойственны органам исполнительной власти;

а с другой стороны, эти полномочия уже возложены на орган, имеющий совершенно иную правовую природу. Дублирование функций внутри государственного аппарата неоправданно и чревато серьезными межведомственными трениями, другими осложнениями.

2. Авторы законопроекта искажают процессуальную форму уголовного судопроизводства

Возможность применения «мер специальной профилактики» обусловлена, как отмечается в законопреокте, возникновением причин и условий «для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности» (поправки в ст. 13, проектируемая ст. 13¹ Федерального закона «О федеральной службе безопасности»).

Между тем, обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, подлежат доказыванию средствами уголовного судопроизводства (ст. 73 УПК Российской Федерации), но не методами «оперативно-служебной деятельности» (ч. 3 проектируемой ст. 13¹ Федерального закона «О федеральной службе безопасности»). Представления о принятии мер по устранению этих обстоятельств вправе внести лишь дознаватель и следователь (а не «руководитель органа федеральной службы безопасности или его заместитель»), установившие соответствующие факты в результате процессуальной деятельности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 158 УПК Российской Федерации).

Недопустимо и опасно игнорирование процессуальной формы деятельности, подмена негласными «оперативно-служебными» мероприятиями полноценного расследования причин и условий, способствующих совершению преступлений. При этом авторы, не желая связывать коллег уголовно-процессуальными нормами, дают им возможность по собственному усмотрению сформулировать нормы, регламентирующие использование «мер специальной профилактики», то есть подменяют деятельность законодателя в области обеспечения прав человека ведомственным нормотворчеством (ч. 2 проектируемой ст. 13¹ Федерального закона «О федеральной службе безопасности»)

Предлагаемые отступления от требований уголовно-процессуального закона, снижение уровня правовых гарантий при формулировании затрагивающих интересы людей норм неприемлемы для правового государства.

3. Законопроект противоречит конституционным нормам

В законопроекте игнорируются конституционные права граждан. Прежде всего, «мерам специальной профилактики» придается обязательность для исполнения под страхом административной ответственности. Авторы законопроекта лишают заинтересованных лиц права на обжалование в суд представлений и предостережений. При таком подходе не только игнорируется конституционное право на судебную защиту (ст. 46 Конституции Российской Федерации), но отбрасываются также и положения ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации о недопустимости издания законов, умаляющих права и свободы человека и гражданина. Между тем, к примеру, уже упоминавшиеся статьи 6 и 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» предоставляют гражданам возможность обжалования в суд и предостережений, и предупреждений.

Вызов лиц в органы федеральной службы безопасности для объявления им официальных предостережений вне связи с уголовным делом нарушает конституционное право человека на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции Российской Федерации).

Вынесение предупреждений и направление официальных предостережений, безусловно, выступают разновидностью юридической ответственности, подкрепляемой еще и санкцией из арсенала законодательства об административных правонарушениях. При этом речь идет о возложении ответственности (своеобразной «черной метки») и обязанностей при отсутствии какого-либо правонарушения. Как говорится в законопроекте, эти меры применяются «при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности», как, впрочем, и к любой другой правомерной ответственности. Однако «Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (ч. 2 ст. 54 Конституции Российской Федерации). По сути, возрождается недоброй памяти практика преследования людей за нежелательные для властей высказывания, нелояльное поведение, «голый умысел».

Нельзя также не отметить, что законопроект изложен с использованием весьма неудачной законодательной техники: в нем бесконечно повторяются одни и те же громоздкие формулировки.

 В ы в о д : в силу изложенных соображений проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» не может быть поддержан и рекомендован для принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. 

12 июня 2010 года

Член Независимого экспертно-правового

совета, кандидат юридических наук,

профессор кафедры Судебной власти и

организации правосудия Государственного

Университета «Высшая школа экономики»,

заслуженный юрист РСФСР

С.А.Пашин