Заключение на проект Федерального закона №233364-4
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», принятого Государственной Думой Федерального Собрания РФ
в третьем чтении 23.12 2005 г.

Общие комментарии
 

Принятый 23 декабря 2005 г. Государственной Думой в третьем чтении проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» существенно отличается от первоначального варианта законопроекта, принятого 23 ноября 2005 г. В результате одобренных во втором и третьем чтении поправок, подготовленных авторами законопроекта, в определенной степени были учтены рекомендации, содержавшиеся в Заключении Президента РФ В.В.Путина на проект федерального закона №233364-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», направленного 9 декабря 2005 года председателю Государственной Думы Б.В.Грызлову.

Тем не менее, в одобренном в третьем чтении законопроекте остаются значительные проблемы, требующие дальнейшей существенной переработки проекта, а не одобрения его в данном виде Советом Федерации и подписания Президентом РФ.

В частности, в принятом законопроекте:

1) не ликвидирован целый ряд противоречий международному праву (в том числе Европейской Конвенции о правах человека и основных свободах, Всеобщей Декларации прав человека, Международному пакту о гражданских и политических правах), Конституции РФ, Гражданскому Кодексу РФ и ряду действующих законов РФ;

2) не реализованы рекомендации Президента РФ, содержащиеся в его Заключении, о том, что «в законе следует предусмотреть положения, исключающие излишнее вмешательство со стороны уполномоченного органа в правомерную деятельность международных и иностранных организаций», в результате включения в законопроект положений, предусматривающих прямое, жесткое и не обоснованное ясными правовыми нормами и обусловленными Конституцией целями вмешательство Федеральной службы регистрации в деятельность международных и иностранных организаций;

3) не реализованы рекомендации Президента РФ, содержащиеся в его Заключении, о том, о том, что «предлагаемые механизмы реализации должны быть в большей мере согласованы с принципами функционирования гражданского общества» в результате создания системы обременительного контроля, надзора и отчетности, а также включения необоснованных критериев отказа в регистрации и причин ликвидации некоммерческих и общественных организаций;

4) не реализованы большинство рекомендаций, содержащихся в Заключении Совета Европы о законопроекте №233364-4 от 1 декабря, в частности, замечания о том, что ограничения права на объединение, содержащиеся в законопроекте, «превышают то, что необходимо и пропорционально для достижения законных целей», что предлагаемые основания для отказа в регистрации некоммерческих организаций чрезмерно широкие, размытые, избыточные, носят общий характер, допускают субъективное толкование и так широки, что ими можно легко злоупотребить, что государственным органам предоставлено «слишком много полномочий» для ликвидации организации, так как основания для ликвидации чрезмерно широкие и носят общий характер, что участие иностранцев в некоммерческих организациях или общественных объединениях «регулируется слишком ограничительно», что чрезмерно зарегулирована процедура регистрации некоммерческих организаций; что основания для отказа в регистрации требуют пересмотра, в частности, по отношению к следующим требованиям: «если название некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан», «если в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства – учредителя (участника) некоммерческой организации принято решение о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации», что «личность, цели или деятельность учредителей не должны быть законным основанием для отказа в регистрации организации», что контрольные «полномочия государственных органов кажется чрезмерно широкими» и не соответствует европейским стандартам, которые, «как правило, четко ограничивают полномочия по надзору бухгалтерскими балансами и ежегодными отчетами», что надзорные полномочия – такие, как требование о предоставлении документов и проведение «проверок» – «могут применяться только в случае убедительного основания верить, что деятельность НГО не соответствует действующему законодательству», что вызывают беспокойство «неограниченные полномочия представителей государства посещать мероприятия, что нарушает автономность неправительственных организаций»; что ликвидация может иметь место только в том случае, если учредители НКО осуждены судом за легализацию доходов, полученных преступным путем, причем легализация должна быть связана именно с деятельностью НКО; что некоторые нормы проекта «можно считать несоразмерными и чрезмерно ограничительными в отношении добросовестных организаций»;

5) не реализован особо отмеченный в Заключении Совета Европы основополагающий принцип реализации права на объединение, закрепленный в п. 2 ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гласящий, что любые ограничения на свободу объединений должны быть «предусмотрены законом»; что означает, что они должны иметь точное правовое основание, позволяющее избежать злоупотреблений, и что ограничения должны служить одной или нескольким перечисленным в данной статье Конвенции законным  целям и «быть необходимыми в демократическом обществе». Это последнее требование означает, что ограничение не должно выходить за рамки того, что необходимо и достаточно для достижения законной поставленной цели;

6) созданы условия для произвола и избирательного применения положений законопроекта сотрудниками Федеральной регистрационной службы (ФРС) вследствие включения в текст закона формулировок, не имеющих правового определения, и размытых определений, позволяющих различное толкование;

7) созданы условия для существенных трудностей в реализации требований закона для небольших некоммерческих и общественных организаций социальной направленности в силу значительной, иногда непомерной нагрузки при подготовке и составлении ими отчетных документов, что может привести к сворачиванию деятельности и даже закрытию тысяч организаций.

По сути, законопроект является ведомственно-лоббистским, будучи направлен на необоснованное расширение полномочий Федеральной регистрационной службы. Наделение Росрегистрации избыточной дополнительной компетенцией неминуемо приведет к дублированию функций органов исполнительной власти (ФНС, МВД, прокуратуры, Росфинмониторинга) и повышению административного давления на некоммерческий сектор.

Весьма значителен коррупционный потенциал проекта, наделяющего относительно немногочисленное ведомство развернутыми контрольными возможностями в отношении сотен тысяч организаций по размытым основаниям, что породит избирательное применение закона по усмотрению чиновников.  

Законопроект противоречит политике государства на налаживание взаимодействия с соотечественниками: иностранные граждане и лица без гражданства, не находящиеся на территории РФ, не смогут быть участниками и членами российских и созданных в России международных организаций, если на территории их страны нет структурного подразделения этой организации (что, как мы понимаем, зависит от позиции властей страны). От культурного и гуманитарного обмена и связей окажутся отрезаны тысячи близких России людей. 

Законопроект идет в разрез с концепцией административной реформы, так как в результате его принятия возникнут новые административные барьеры, а чиновничий аппарат будет раздут на несколько тысяч новых мест. Цена этих барьеров окажется весьма велика для экономики страны, в которую, по консервативным оценкам, российский некоммерческий сектор вносит вклад в виде более 1.5 процентов ВВП.

Законопроект «бьет мимо цели», не решает поставленных Президентом России целей противодействия экстремистской деятельности и предотвращения неприемлемой политической деятельности, осуществляемой на зарубежные средства и сформулированной им задачи не осложнять развитие гражданского общества. С одной стороны, не дается определения «неприемлемой политической деятельности, осуществляемой на зарубежные средства» и вместо этого даются широчайшие полномочия чиновникам по вмешательству в деятельность организаций на основании неправовых критериев. При этом сами организации не будут знать, где они могут нарушить закон, а чиновники будут руководствоваться своим пониманием «неприемлемой политической деятельности», что неизбежно приведет к произволу и нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом. С другой стороны, на законопослушные организации возлагается необоснованное и непропорциональное бремя отчетности и контроля, которое существенно осложнит их работу и затормозит развитие гражданского общества в России.

Быстрое рассмотрение законопроекта в течение шести недель без широкого обсуждения с общественностью и представителями гражданских организаций, с целью принять его до конца 2005 года, несмотря на два обращения членов Общественной палаты с просьбой отложить принятие до начала работы Общественной палаты в январе вызвало широкий резонанс и нанесло несомненный ущерб как репутации Общественной палаты, так и объявленной политике государства по развитию диалога с гражданским обществом.
Похожие законодательные инициативы были отвергнуты по причине их неконституционности всего несколько месяцев назад у соседей и союзников России – в Республике Казахстан. 23 августа 2005 года Конституционный Совет Республики Казахстан, рассмотрев обращение Президента Республики Казахстан о проверке принятых парламентом законов Республики Казахстан «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» на соответствие Конституции Республики Казахстан, принял постановление о несоответствии их нормам Конституции РК и о том, что они не могут быть подписаны и введены в действие.

Видимо, и в нашей стране было бы разумно не доводить дело до подачи жалоб в Конституционный Суд о нарушении прав граждан на объединение после вступления закона в силу, а вместо подписания Президентом отправить законопроект на существенную переработку в Государственную Думу. Такая серьезная переработка не может быть быстрым процессом: разработка определения «неприемлемой политической деятельности» для целей ограничения ее осуществления на зарубежные средства требует глубокой экспертной проработки в течение нескольких месяцев, связанной с необходимостью изучения мирового опыта и аккуратного изменения законодательства для исключения нарушения международных норм и Конституции РФ. В крайнем случае, если остановить процесс подписания Президентом закона до конца 2005 г. по каким-либо причинам невозможно, не стоит полностью исключать и такой вариант: внесение Президентом поправок в принятый закон в течение первой половины 2006 г. для исправления его ключевых недостатков и разрешения важнейших правовых проблем.

Постатейный анализ
 
По статье 1
 

П.1.  принята противоречивая норма.

Во-первых, в соответствии с дополнением, вносимым в п.1 статьи 3 закона, могут устанавливаться ограничения на создание организаций, учредителями которых являются иностранные некоммерческие организации, но не вводится аналогичного ограничения для организаций, чьими учредителями выступают иностранные коммерческие организации  (Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" используется термин «коммерческие организации с иностранными инвестициями», поскольку в силу части второй п.2 статьи 1 этот закон вообще не распространяется на вложение иностранцами средств в некоммерческие организации; кроме того, даже термин   «коммерческие организации с иностранными инвестициями» обозначает именно российские организации, иностранные коммерческие организации обозначаются термином «иностранный инвестор»). Если предполагать, что нововведение направлено на обеспечение безопасности государства, введение такого различного режима  для иностранных коммерческих и некоммерческих организаций неоправданно.

Во-вторых, п.1 статьи 1 закона описывает именно ограничения на создание и деятельность организаций, которые в силу п.2 той же статьи могут вводиться Правительством РФ. То есть речь ведется о том, что общим режимом является возможность создания организаций, но такая возможность ограничивается решениями Правительства РФ.

При этом одновременно тем же законопроектом п.2.1. формулируется уже как возможность для  Правительства разрешить создание коммерческих организаций с иностранными инвестициями (т.е. прямо противоположный механизм – вместо введения ограничений на принципиально разрешенное – разрешение принципиально невозможного без такого разрешения), а п.2.2. вообще говорит о принципиальном запрете на создание организаций (не уточняя – коммерческих или некоммерческих) с иностранным элементом в лице физических лиц и некоммерческих организаций, т.е. фактически исключает иностранных физических лиц из процесса создания коммерческих организаций с иностранными инвестициями (при этом повторяет вышеописанный недостаток законопроекта – запрет на учредительство для российской коммерческой организации с иностранными инвестициями без запрета на учредительство для иностранной коммерческой организации).

Таким образом, законопроект в этой части вводит абсолютно необоснованные конституционно значимыми целями ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства на внесение своих инвестиций в российскую экономику, нарушает равенство в отношении организаций по незначимому конституционно критерию (коммерческая – некоммерческая), лишил жителей ЗАТО возможности получения помощи в ходе деятельности, например, благотворительной  организации с иностранным участием (вместо того, чтобы предоставить Правительству РФ право оценивать возможность такой деятельности), и сформулирован с существенным нарушением правил юридической техники (использование терминов, не имеющих определения в законодательстве).

Нельзя не обратить внимание, что авторы законопроекта, предлагая вносить изменения в статью 3 закона, при этом не воспользовались возможностью исправить явно устаревшее положение ее п.2 о том, что  решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Президиумом Верховного Совета Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

По статье 2

По п.3

1) Часть вторая статьи однозначно устанавливает, что «почетные члены» из числа иностранцев не могут иметь никаких прав и обязанностей в организации. Это является вмешательством во внутренние дела организации, поскольку именно организация имеет право определять объем прав и обязанностей, принадлежащих различным категориям их членов.

При этом надо отметить, что обычно организации предоставляют почетным членам право участия в работе своих органов с совещательным голосом (см., например, Конвенцию, учреждающая Международную организацию по законодательной метрологии (Париж, 12 октября 1955 г.), ратифицированную СССР). Одновременно нельзя не указать, что помимо категории «почетных членов» во многих государственных некоммерческих организациях (например, различных академиях) существует категория «иностранных членов», что означает, что в связи с принятием этого положения Правительству придется вносить изменения в большое число утвержденных его постановлениями Уставов академий (например, Устав Российской академии архитектуры и строительных наук, утвержденный постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 11 октября 1993 г. N 1033).

2) пп.1 ч.3 статьи 19 ФЗ «ОБ ОО»

Этим пунктом иностранным гражданам и лицам без гражданства (кроме законно находящихся в РФ) запрещается быть учредителями, членами и участниками российских НПО. Наиболее проблематичная с точки зрения международного права и российского законодательства часть этого положения касается запрета на «участие» иностранцев в деятельности российских общественных объединений. В соответствии с действующим законом участником общественного объединения считается любое лицо, выразившее поддержку целям данного объединения или принявшее участие в его акциях. При этом участник общественного объединения не обязан оформлять свои отношения официально.
Международные общественные объединения, созданные в России, поставлены в привилегированные по сравнению с российскими общественными объединениями условия – не находящиеся на территории России иностранцы могут участвовать в их деятельности, но только при условии наличия в стране их постоянного проживания структурного подразделения этого объединения, что бывает на практике далеко не всегда. Данная норма отрезает от участия в общественных организациях соотечественников, проживающих в ближнем зарубежье, выпускников российских ВУЗов и других людей, имеющих сейчас прочные связи с Россией.

В соответствии с положениями ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, состоит из этого Федерального закона и иных федеральных законов и определяется международными договорами Российской Федерации. Указанный закон вообще не включает в себя положений, позволяющих ограничивать права иностранных граждан на объединение на территории Российской Федерации, что входит в прямое противоречие с предлагаемым законопроектом (аналогичное по смыслу замечание о несоответствии законопроекта нормам отраслевого закона содержалось и в заключении Правового управления ГД ФС РФ на проект, подготовленный ко второму чтению). Такого же рода замечания могут быть сделаны и по отношению к пп.2, 3, 4, 5 части 3 статьи 19 ФЗ «Об ОО» – ограничение прав граждан на объединение не предусмотрено ни ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", ни ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", ни Уголовным кодексом РФ, ни Уголовно-исполнительным кодексом РФ.

Также в качестве общего замечания к тексту пп.1-4 можно указать, что вводимые ими ограничения хотя и основываются на состоявшихся решениях суда или уполномоченных органов, но не предусматривают возможности их снятия по истечении какого-то времени после принятия таких решений.

Кроме того, для реализации на практике положения пп.1 ч.3 (запрет на «нежелательных» иностранцев) потребуется разрабатывать общероссийский межведомственный информационный ресурс, содержащий информацию обо всех принятых государственными органами России решениях о нежелательности пребывания иностранцев и лиц без гражданства, который должен быть открыт для граждан, поскольку только при таких условиях остальные учредители или участники организации могут реализовать указанное нововведение.

3) В ст. 19 вводится запрет не только на учреждение, но и на членство и участие в общественном объединении лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Это норма о «поражении в правах» носит неконституционный характер: помимо уголовного наказания, права человека, содержащегося в местах лишения свободы, могут быть ограничены только в части, прямо установленной Конституцией, а именно – право избирать и быть избранным.

По п.4

В части 10 статьи 21 для случая государственной регистрации отделения общественного объединения, не принимающего собственного устава и действующего по уставу общественного объединения, предусмотрено направление некоего уведомления от общественного объединения, и не указывается, как это увязывается с представлением требуемых для регистрации документов.

В части 11 статьи 21 срок для регистрационных действий увеличивается по сравнению с ранее действовавшим (раньше в месячный срок учредители имели право получить свидетельство о внесении сведений о созданной организации в Единый государственный реестр юридических лиц, сейчас – месяц только на принятие решения, затем начинается время  на пересылку информации между регистрирующими органами и внесении ими сведений в реестры (6+3 рабочих дня и время на двойной «пробег» документов).

По п.6

По п.1 части 1 статьи 23 – ранее достаточно логичное ограничение перечня тех нормативных положений, несоответствие которым являлось основанием для отказа (нарушение конституционных норм, положений о запрещении экстремистской деятельности, требований к учредителям и обязательным положениям устава, положениям отдельных законом о видах общественных объединений) заменено тезисом о противоречии законодательству Российской Федерации. Такая формулировка является в большой степени неопределенной, предоставит возможность чиновникам регистрирующего органа при наличии у них особого желания трактовать различные положения представленных на регистрацию документов как противоречащих каким-либо отраслевым законам, что резко повышает уровень правовой неопределенности и, в свою очередь, повышает коррупциогенность такого положения закона (широко обсуждалось положение нового законодательства о референдуме – выносимые на рассмотрение референдума вопросы не должны противоречить законодательству).

По п.7

Вводимая указанным положением законопроекта в часть вторую статьи 29 обязанность сообщать обо всех полученных из иностранных источников средствах и имуществе является прямым вмешательством в частные дела, не направленным на достижение конституционно значимых целей. Здесь уместно было бы напомнить, что достаточно жесткий контроль за использованием поступивших из-за рубежа средств уже ранее был введен Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 95-ФЗ "О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации", но как видно уже из самого названия, основанием для введения такого контроля являлись установленные им же налоговые льготы по поступившим денежным средствам и имуществу. В нынешнем законопроекте никаких льгот и преференций для общественных организаций  по подлежащих государственному контролю средствам не предоставляется, что является явным проявлением нарушения баланса частных и публичных интересов.

Кроме того, законопроект предусматривает, что срок предоставления таких сведений будут устанавливаться Правительством РФ (при том, что непредставление информации в такой срок рассматривается проектом как основание для обращения в суд с заявление о ликвидации организации). Такое положение должно рассматриваться как то, что федеральный законодатель «не исключил возможность произвольного толкования объема и содержания, а значит – ограничения прав и свобод актом Правительства Российской Федерации, что не соответствует статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации" (пункт 3.2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 года № 7-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга").

Не указывается никаких весомых обоснований для включения в закон части пятой статьи 29 положения об обращении в суд даже при единичном непредставлении сведений о финансировании из зарубежных источников в установленный срок (что означает возможность обращения в суд не только в случае вообще непредставления информации, но даже и ее представления позже установленного срока). Это сделано при том, что в части четвертой уже содержится положение об обращении в суд в случае неоднократного непредставления сведений. При этом законодателями фактически проигнорированы положения сложившейся судебной практики, в частности, разъяснения в п.11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" о том, что при рассмотрении вопросов о ликвидации общественных объединений судам необходимо в первую очередь иметь в виду положения части пятой статьи 13 Конституции РФ и изучать именно деятельность общественных объединений.

Кроме того, положения вносимых в статью 29 пунктов 4 и 5 о праве ликвидации общественного объединения в случае непредставления сведений не согласуются с положениями статьи 61 ГК РФ (даже с учетом вносимых в нее изменений). Устанавливаемые основания ликвидации не соответствуют  перечню оснований для ликвидации, указанному в статье 61 ГК РФ (хотя в этой статье ГК РФ перечень и не является закрытым, однако в ней говорится о возможности существования других оснований, указанных только в других статьях ГК РФ, а не в других федеральных законах).

По п.8

В п.3 статьи 38 устанавливается, что порядок проведения проверки устанавливается органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции. В силу уже упомянутого выше положения, сформулированного в Постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 года № 7-П, передача полномочий по формулированию порядка проведения проверки соответствия деятельности организации заявленным в ее уставе целям как затрагивающее вопрос об ограничении прав и свобод (права на объединение и использование своей собственности) даже Правительству РФ была признана не соответствующей Конституции РФ. В данном случае наиболее рационально было бы указать в законе, что проверки проводятся в порядке, аналогичном установленному Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Часть третья статьи 38 сформулирована недостаточно определенно, таким образом, что позволяет считать возможным проведение проверки соответствия расходования общественными объединениями денежных средств и использования иного имущества уставным целям в качестве основных целей проведения проверок налоговыми органами и органами финансовой разведки. Такое положение означает нарушение конституционного требования определенности положений закона и может повлечь ущемление законных прав общественных объединений.

По статье 3
 
По п.1

Часть пятая статьи 1 не распространяет действие принимаемого закона на государственные и муниципальные учреждения.

Во-первых, необходимо сказать, что этого положения не было в тексте поправок, утвержденных комитетом для внесения на второе чтение. И неуказание учреждений как формы некоммерческой организации было не технической ошибкой, а реализацией замечаний, сделанным в заключении Правового управления ГД ФС РФ на проект закона, внесенный на первое чтение («для учреждения, будут действовать различные правовые режимы государственной регистрации в зависимости от того, кто является ее учредителем – в случае, если такая организация учреждается частными лицами, будет действовать разрешительный порядок регистрации, а в случае, если она создана органами государственной власти, органами местного самоуправления или с их участием – заявительный порядок регистрации. …Указанные положения проекта, ставящие одних участников гражданского оборота в более выгодное положение по сравнению с иными участниками, нарушают принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений, закрепленный статьями 1, 2 и другими Гражданского кодекса Российской Федерации»), исходящих из того, что ФЗ «О некоммерческих организациях» является  частью гражданского законодательства РФ и в силу пункта 2 статьи 3 ГК РФ не должен противоречить положениям этого кодекса (включая и положение статьи 1 о равенстве участников гражданского оборота).

По п.2 и п.4

Пункт пятый статьи 2 ФЗ «О НО» предусматривает введение механизма внесения в реестр филиалов и представительств иностранных некоммерческих организаций как основание для получения ими прав на территории Российской Федерации. При этом законом никак не рассмотрен вопрос о соотношении этой процедуры с ныне существующей процедурой аккредитации представительств и филиалов иностранных НКО в органах исполнительной власти России и Государственной регистрационной палате (в полномочии которой в настоящее время включена обязанность ведения сводного реестра аккредитованных представительств иностранных компаний и государственного реестра аккредитованных филиалов иностранных юридических лиц – Приказ Минюста РФ от 22 апреля 2003 г. N 100 "Об утверждении Устава Государственного учреждения Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации"). Это порождает правовую неопределенность, угрожающую ущемлением законных интересов иностранных организаций.

В пункте 5 статьи 13.1. говорится, что представляемые иностранными НКО сведения «составляют реестр филиалов и представительств», в то время как речь в законе могла вестись только о том, что они подлежат внесению в такой реестр. При этом возможность создания такого государственного реестра даже не предусматривается статьями 4 и 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"

Пп.4 п.7 статьи 13.2. содержит основания для отказа во внесении в реестр, не имеющие четкого правового определения (национальное единство, самобытность, культурное наследие и т.п.), что является нарушение конституционного требования об правовой определенности принимаемых норм. Остается неясным, что, например, с точки зрения права может подразумеваться под «национальным единством и самобытностью». Правовых определений этих понятий просто не существует, что позволит трактовать их произвольно и избирательно, на основании не писанных в законе признаков «неприемлемой политической деятельности». Эта норма фактически превращает уведомительный характер включения иностранных НКО в реестр в разрешительный.

Употребляемый в п.11 статьи 13.2. термин «правоспособность» является термином гражданского права, и используется в Гражданском кодексе только применительно к тем, кто признается лицами – физическим лицам и юридическим лицам. Филиалы и представительства не признаются российским законодательством лицами (они являются частью юридического лица) и в силу этого собственной правоспособностью вообще не обладают (они приобретают и реализуют гражданские права не от своего имени, а от имени создавшего их юридического лица).

По п.3

Введенная статья 13.1. изменяет существующий фактически заявительный порядок государственной регистрации НКО на разрешительный. Это означает введение федеральным законом ограничений прав граждан на объединение, при этом закон не содержит никаких указаний, в какой мере это необходимо «в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (часть 3 статьи 55 Конституции РФ). Это безусловно означает умаление уже использовавшегося гражданами права на объединение в НКО, что прямо запрещено частью второй статьи 55 Конституции РФ.

Замечания по п. 5 (лица, которые не могут быть учредителями и членами) аналогичны указанным выше по п.3 статьи 2 законопроекта.

По п.6.

Законопроект так и не разъясняет, по каким причинам некоммерческим партнерствам и автономным некоммерческим организациям запрещается преобразовываться в общественные объединения. В Заключении комитета по собственности ГД ФС РФ на проект федерального закона № 233364-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (на настоящий законопроект) отмечалось, что «Правовой статус некоммерческого партнерства и автономной некоммерческой организации во многом сходен с правовым статусом общественной организации. В связи с этим преобразование данных организаций в общественную организацию при соблюдении требований закона к общественным организациям может являться эффективным механизмом оптимизации и расширения сферы их деятельности». Однако это замечание было проигнорировано. Данная норма представляет собой также умаление права на объединение в части избрания формы объединения, и противоречит положениям части второй статьи 55 Конституции РФ.

По п.7.

Положения вносимого в статью 18 пункта 2.1. о праве ликвидации отделения иностранной НКО как юридического лица не согласуются с положениями статьи 61 ГК РФ (даже с учетом вносимых в нее изменений). Основания ликвидации отделения ИНКО, устанавливаемые п.2.1., не соответствуют  перечню оснований для ликвидации, указанному в статья 61 ГК РФ (хотя в этой статье ГК РФ перечень и не является закрытым, однако в ней говорится о возможности существования других оснований, указанных только в других статьях ГК РФ, а не в других федеральных законах).

Как уже указывалось выше, это является нарушением положений статьи 3 ГК РФ, в силу которых другие федеральные законы, регулирующие гражданские отношения, не могут противоречить кодексу.

По п.9.

Замечания аналогичны ранее изложенным выше о том, что федеральные законы не должны допускать умаления уже предоставленных гражданам прав, и указанным по п.6 статьи 2 законопроекта.

По п.10.

Замечания аналогичны ранее указанным по п.7 статьи 2 законопроекта.

Необходимо отметить, что пункты, обозначенные в тексте проекта к третьему чтению как п.6, 11,12,13,15 вообще отсутствовали в таблице поправок, одобренных для принятия комитетом во втором чтении (было только поручение на редакционное уточнение текста п.3 и 4). К тому же из п.5 исчезло первое предложение, определяющее цель осуществления контроля в отношении НКО.

Такого рода проблемы могут быть причиной признания закона неконституционным в силу нарушения процедуры его принятия.

По п.10, пп.12.

Дополнениями, вносимыми в статью 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», сотрудникам ФРС предоставляется право вынести структурному подразделению иностранной НПО мотивированное решение о запрете осуществления на территории РФ заявленной программы или ее части. Структурное подразделение иностранной НПО, получившее указанное решение, обязано прекратить деятельность, связанную с осуществлением данной программы в указанной в решении части. Невыполнение указанного решения влечет исключение соответствующего филиала или представительства иностранной НПО из реестра, ликвидацию отделения иностранной НПО. Так как в тексте статьи никаких оснований, по которым такое решение может быть вынесено, не указано, эта норма носит антиконституционный характер в силу своей неопределенности, создает условия для произвола и избирательного применения закона. Ее применение неизбежно приведет к постоянным судебным спорам.

По п.10, пп. 13.

Цели «защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства» в качестве основания для вынесения иностранной НКО предписания о запрете направления финансовых средств определенным получателям указанных средств носят слишком общий характер и не обусловлены непосредственно деятельностью иностранных организаций, нанесших вред или представляющих непосредственную угрозу этим целям. Расплывчатость и неопределенность этой нормы противоречит Конституции и также создает условия для произвола и избирательного применения закона.

По статье 4.

Российские и иностранные некоммерческие организации могут быть ликвидированы за неоднократное нарушение законодательства либо за однократное грубое нарушение. Под этой формулировкой зашифрованы огромные возможности для произвола чиновников – законопроектом не оговаривается, о каком именно законодательстве идет речь. Сюда могут быть, например, отнесены правила противопожарной безопасности. 

********

Одной из общих проблем законопроекта является также то, что положения настоящего закона распространяются на все формы существования НКО, в том числе введенные специальными законами.

При этом положения новой редакции законопроекта (статьи 23.1. – об основаниях к отказу в государственной регистрации, статьи 32 – о правах регистрирующего органа и обязанностях НКО представлять отчеты о своей деятельности и расходовании средств на уставные нужды) будут распространяться также и на религиозные организации, а также на профсоюзы.

На нецелесообразность распространения общих норм на саморегулируемые организации указывалось в Заключении комитета по собственности ГД ФС РФ.

В силу положений п.1 и 2 статьи 1 ФЗ «О НКО» он распространяется также и на адвокатское бюро, коллегию адвокатов и консультацию, поскольку в нормах ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» (статьи 22,23.24) имеются отсылки к ФЗ «О НКО» по вопросам, связанным с созданием, деятельностью и ликвидацией этих форм НКО.

Москва
25 декабря 2005 г.